稳步推进服务业开放：多领域探索与面临的挑战机遇

服务业的高质量发展与民生福祉紧密相连。2024年底中央经济工作会议提出的稳步推进服务业开放这一决策意义重大。在此之前，国务院办公厅印发的《扎实推进高水平对外开放 更大力度吸引和利用外资行动方案》就已围绕服务业扩大开放作出一系列部署，明确提出了“持续推进电信、医疗等领域扩大开放”以及“扩大银行保险领域外资金融机构准入”等重要举措，本期我们特邀专家针对相关问题展开深入研讨。

一、服务业范畴及稳步推进开放的必要意义

（一）服务业的范畴

服务业是与农业、工业相对应的一个概念，在我国其范围主要涵盖了除农林牧渔业（第一产业）、工业和建筑业（第二产业）之外的其他行业，这和第三产业的概念基本一致。从内容构成来讲，服务业能够分成生产性服务业、生活性服务业和公共服务业。如果从知识和技术含量的维度去看，又可分为传统服务业和现代服务业。传统服务业主要是为人们的日常生活提供服务，像医疗卫生服务业、餐饮住宿业、修理业等，这类服务业的特点是规模较大并且发展平稳。现代服务业则是依靠信息技术、大数据以及人工智能发展起来的行业，例如电子商务、金融科技、数字创意产业等，它具有发展速度快、附加值高的特性，在衡量经济社会发展程度方面是重要的标志之一。

（二）稳步推进服务业开放的意义

1. 新中国成立到改革开放前，我国将重点放在工农业发展上，服务业仅仅处于辅助地位。1952年服务业增加值为195亿元，到1978年增长到905亿元，1953 - 1978年年均实际增长5.4%。这一时期服务业增加值在国内生产总值（GDP）中所占的比重比较低，1978年仅有24.6%，相较于第一产业低3.1个百分点，比第二产业低23.1个百分点。

2. 改革开放之后，服务业进入了全面快速发展的阶段。2012年服务业增加值增长到244856亿元，1979 - 2012年年均实际增长10.8%，这个增速比同期GDP年均增速高0.9个百分点，并且是1953 - 1978年服务业年均增速的2倍。在此期间，服务业增加值占GDP的比重不断攀升，1985年超过第一产业，2012年超过第二产业。

3. 党的十八大以来，党中央出台了诸多促进服务业发展的政策措施，服务业新产业、新业态、新模式大量涌现，开始进入新的发展阶段。2023年服务业增加值增长到688238亿元，2013 - 2023年年均实际增长6.9%，增速比同期GDP年均增速高0.8个百分点。该时期服务业增加值占GDP的比重进一步提升，2015年首次超过50%，2023年达到54.6%，多年占据国民经济的“半壁江山”。

当前，稳步推进服务业开放是中国适应经济全球化深入发展的必然选择，也是推动我国经济高质量发展、构建更高水平开放型经济新体制的关键抓手。

*从国际形势看，服务贸易已经成为国际贸易不可或缺的重要组成部分和新增长点。稳步推进服务业开放有助于我国更好地融入全球服务贸易网络，提高国际循环的质量和水平，深化与主要贸易伙伴的利益交融，保障全球产业链供应链的稳定，从而更有效地应对外部环境的不确定性。

*在完善对外开放体制机制方面，相较于货物贸易，我国服务贸易的开放程度依旧偏低。稳步推进服务业开放能够引入国际先进的理念、技术和管理经验，促使服务业提升品质和效益，并且倒逼国内相关领域的体制改革，推动体制机制创新，完善法律法规体系。

*在全球经济治理方面，随着《区域全面经济伙伴关系协定》的实施，我国服务贸易市场的准入条件持续降低，开放水平不断提高。稳步推进服务业开放，加强与共建“一带一路”国家的服务贸易和数字贸易合作，在金砖国家、上合组织等机制下探索扩大服务贸易合作领域，将极大地提高我国在全球经济治理新领域中的规则制定能力、议程设置能力和统筹协调能力。

二、服务业开放的重点领域及进展

（一）电信、医疗、教育领域

1. 2024年底中央经济工作会议提出扩大电信、医疗、教育等领域开放试点。近年来这些领域的试点工作已经取得了一定成果。

*电信领域开放试点的目的是巩固我国通信行业的竞争优势并融入全球产业合作。电信业务包含基础电信和增值电信两部分。在基础电信领域，我国基本上已经完成加入世界贸易组织（WTO）的开放承诺，12项基础电信业务中有6项已经开放，并且要求外资股比不超过49%。在增值电信领域，有序开展了超出加入WTO承诺的开放试点。2024年4月工信部发布通告，取消了北京、上海、深圳和海南等试点地区对5类增值电信业务的外资股比限制。这使得外资企业能够在试点地区深度参与云计算服务、算力服务等市场，为我国人工智能和区块链等数字技术发展提供助力。各地也出台了配套措施，如深圳市的规定降低了电信业务的准营门槛。截至2024年9月，已经有2220家电信外资企业在华获得经营电信业务的许可，为我国电信市场增添了新活力。

*医疗领域开放试点对引进世界新的医疗技术和服务意义非凡。2024年9月相关部门联合发布通知在医疗领域开展扩大开放试点工作，进一步开放独资医院和生物技术两个领域的外资准入。《独资医院领域扩大开放试点工作方案》允许特定试点区域设立外商独资医院。例如，2024年12月鹏瑞利医院获批天津市第一张外商独资三级综合医院医疗机构执业许可证，医院有500张床位，引进国外高水平医疗专家团队，提供全生命周期的定制化医疗服务，服务范围涵盖京津冀地区。在生物技术领域，部分试点地区允许外商投资企业从事人体干细胞、基因诊断与治疗技术开发和应用且可在全国范围内使用。截至2024年11月，首批6家干细胞产业外资企业已完成营业执照经营范围变更。不过，该领域也面临一些挑战，比如试点地区数量少、业务范围有限、外资进入可能冲击国内产业以及配套规制不完善等。

*教育领域开放试点是建设教育强国的必然要求。海南省在教育对外开放试点方面走在前列，比勒费尔德应用科学大学是我国境内首家独立办学的境外高校。该省不仅首创中外合作办学机构部省联合审批模式，还成为我国唯一在教育领域开放准入的试点地区，并出台相关方案提出在条件成熟时试点境外工科大学、职业院校在海南独立办学以及探索境外高水平企业在海南独资办学。这一试点为自贸港建设提供了人才支持，有利于引入境外先进教育理念和模式。但在实践中也存在诸如试点地区和业务范围受限、外资进入带来竞争压力以及配套政策待完善等问题。

（二）银行保险领域

1. 我国多年来一直在稳步推进金融业的对外开放。2001年加入世界贸易组织（WTO）后，对金融业进行渐进式开放，逐步放宽外资机构的业务范围和地域限制。党的十八大以来，以自由贸易试验区为依托积极探索金融业的制度型开放。

*在外资金融机构准入改革方面，重点实行国民待遇。自2020年1月1日起，彻底取消银行、证券、基金管理、期货、人身险领域的外资持股比例限制，同时大幅减少数量型准入门槛。2018年以来，批准了100多家各类银行、保险业机构，12家外资控股（含全资）证券、基金管理、期货公司，6家外资企业征信、评级、支付清算机构，还有外资独资保险公司、外资控股理财公司、外资独资货币经纪公司和外资独资保险资产管理公司获批开业。

*在外资金融机构业务范围方面，积极推动负面清单制度。我国在加入WTO谈判时，在金融服务开放承诺方式上采用正面清单，只开放部分金融服务部门且较少对跨境交付的贸易方式作出承诺。2018年开始放宽外资金融机构业务范围，在企业征信、评级、支付等领域给予外资国民待遇，部分自贸试验区还尝试以负面清单推动金融业开放。目前，境外很多重要金融机构在我国内地设有机构，境外40家最大的保险公司近半数已进入我国内地。外资机构在我国金融市场的深度参与对推动经济发展和畅通国内国际双循环有着不可替代的作用。

*以保险业为例，外资在我国保险市场形成了独资、控股、合资、参股的经营格局，业务范围涵盖多种类型。截至2023年底，境外保险机构在我国境内设立了众多营业性机构和代表处，外资保险公司总资产达2.4万亿元，市场份额为10%，2018年以来资产增长117%。外资加码我国保险市场有通过并购实现独资化经营、加速在华布局以及保险资产管理公司不断涌现等特点。无论是从提升我国金融业全球竞争力角度，还是从满足实体经济发展和百姓生活需求来看，都需要进一步扩大金融高水平对外开放。例如在养老保险方面，我国老龄化程度加深，需要完善多层次、多支柱养老保险体系，外资保险公司在风险管理和养老金产品设计等方面经验丰富，如德国安联集团与我国企业的合作有助于提高我国金融资源配置效率和能力。

三、进一步推进服务业开放的举措与应对策略

（一）服务业开放的整体策略

服务业开放是我国推进高水平对外开放的重要领域和方向。未来要以服务开放推动包容发展，以服务合作促进联动融通，以服务创新培育发展动能，以服务共享创造美好未来，充分释放服务业对经济社会发展的引擎带动作用。具体而言，有三个主要的着力点：

1. 积极推动服务贸易制度型开放。全面推行跨境服务贸易负面清单，建立相应管理制度，按照境内外服务及服务提供者待遇一致原则管理负面清单之外的跨境服务贸易。加强规则对接和规制协调，使资本、人才、技术、数据等资源要素高效合理流动，为服务业开放和发展创造足够的空间和灵活性。

2. 着力发挥服务业扩大开放综合试点示范的引领带动作用。顺应服务贸易数字化、绿色化发展趋势，深入推进国家服务业扩大开放综合试点示范工作，协调好“边境上”与“边境后”、准营与准入、政策与服务等方面的工作，推动在更大范围、更宽领域、更深层次进行开放探索，形成更多的改革开放创新成果。

3. 加大重点服务领域开放力度。主动与国际高标准经贸规则对接，深入探索服务业“自上而下”和“自下而上”的开放路径，以电信、互联网、教育、文化、医疗等领域为重点，充分发挥自由贸易试验区、海南自由贸易港的先行开放和压力测试作用，稳步推进全国跨境服务贸易梯度开放，在互利共赢的基础上拓展开放空间。

（二）应对各领域挑战的策略

1. 在电信、医疗、教育等领域，要持续探索扩大开放试点的地区范围，根据各地的区位优势和产业基础合理确定试点领域，提高外资引入的有效性和针对性。同时要结合试点经验推广开放政策和配套措施，进一步扩大开放范围，例如探索互联网和文化领域的开放路径、开展基础电信开放试点、适当提高外资持股比限制或优先开放特定业务等。还要为试点地区中小企业提供税收补贴和创新奖励支持以保障相关产业稳定发展，并且完善事前和事后配套监管机制，建立安全风险评估和应对措施。

2. 在银行保险领域，要从以下方面稳步扩大金融领域制度型开放：进一步完善准入前国民待遇加负面清单管理制度，在风险可控前提下允许内外资金融机构平等参与新业务试点；对外资金融机构开展适度差异化监管，提升其营商便利度；坚持引进来和走出去协同发展，深化跨境投融资服务，助力出海企业提高跨境支付结算及资金归集效能；完善与金融业开放相关的数据跨境流动等基础制度建设，积极推动数据跨境流动制度创新；加强金融监管，构建各类“防火墙”，守住开放条件下的金融安全底线。